La protección del medio ambiente y la utilización racional del suelo constituyen principios esenciales en nuestro ordenamiento jurídico, y los poderes públicos tienen el deber constitucional de velar por estos intereses generales.
Ese deber se traduce en la existencia de un marco normativo que regula el uso del suelo, dentro del cual se encuadra la tipificación de los delitos contra la ordenación del territorio, como forma última de protegerlo de las conductas que atentan gravemente contra su uso racional.
A continuación, vamos a ver cómo se regulan estos delitos en el Código Penal.
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Contacte con nosotros¿Cuándo se comete un delito contra la ordenación del territorio?
Los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo se encuentran regulados en el capítulo I del título XVI del Código Penal, concretamente en los artículos 319 y 320.
Conforme al artículo 319, se comete el delito cuando se llevan a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos no urbanizables o en terrenos que, por su valor público, ecológico, paisajístico o cultural, se encuentran protegidos.
Asimismo, el artículo 320 castiga a las autoridades o funcionarios que, a sabiendas de la ilegalidad, favorezcan actuaciones urbanísticas contrarias a la normativa, concretamente, cualquiera de las siguientes:
- Silenciar infracciones administrativas ante una inspección.
- Omitir la realización de dichas inspecciones obligatorias.
- Resolver o votar favorablemente instrumentos urbanísticos contrarios a la legalidad.
Por tanto, en este caso, el delito se puede cometer también por omisión, dejando de cumplir con un deber jurídico.
En todos los casos, lo que se pretende es proteger el interés general que representa el uso racional del suelo, cuya determinación corresponde a las normas urbanísticas.
¿Qué bien jurídico se protege con este delito?
El bien jurídico tutelado, por tanto, es el uso racional y ordenado del suelo, considerado un recurso natural limitado. Se trata de un interés colectivo, ya que la lesión de este bien afecta a la totalidad de la sociedad y compromete la sostenibilidad ambiental.
¿Qué requisitos deben concurrir en el delito contra la ordenación del territorio?
Para apreciar la comisión del delito, es necesario que concurran determinados elementos objetivos y subjetivos:
Realización de la conducta descrita
El comportamiento debe consistir en ejecutar obras de urbanización, construcción o edificación que no resulten autorizables conforme a la normativa urbanística aplicable.
Se trata de una norma penal en blanco, ya que el tipo penal no describe con detalle las obras no autorizables, sino que se limita a hacer una mención general, haciendo necesario acudir a las normas urbanísticas para precisar el alcance del delito.
Los usos del suelo y las edificaciones y construcciones permitidas, y, por tanto, las no autorizables también, se concretan en las leyes del suelo de las respectivas comunidades autónomas y en el planeamiento general municipal.
Cualidad del autor
Se trata de un delito especial, ya que sólo pueden cometerlo el promotor, el constructor o el técnico director de la obra (artículo 319) o una autoridad o funcionario público (artículo 320).
A efectos penales, se consideran autoridad o funcionario público los que señala el artículo 24 del Código Penal, es decir, quienes tengan mando o ejerzan jurisdicción propia por sí solos o como miembros de alguna corporación, tribunal u órgano colegiado (autoridad), y quienes participen en el ejercicio de funciones públicas por disposición legal, por elección o por nombramiento de autoridad competente (funcionario público) y, en todo caso, los que señala el propio artículo.
Dolo
Los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo son delitos exclusivamente dolosos, lo que significa que requieren la intención de vulnerar la legalidad urbanística. La imprudencia no está prevista como modalidad típica y, en su caso, puede derivar en una sanción administrativa, pero no penal.
Tipo de suelo
La conducta debe recaer sobre suelo especialmente protegido o no urbanizable, entendido como aquel preservado de los procesos de urbanización y que, en virtud de la normativa autonómica o local, no admite transformación urbanística.
La concreción de dicho suelo será la que establezca el planeamiento urbanístico, y puede recibir otras denominaciones, como suelo rural o suelo rústico. El suelo especialmente protegido puede serlo por razón de su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural.
Gravedad
El derecho penal opera bajo el principio de intervención mínima, de modo que solo las conductas más graves son castigadas como delito. Aquellas de menor trascendencia se encuadran en el ámbito administrativo, pudiendo ser constitutivas de una infracción administrativa merecedora de una sanción pecuniaria.
¿Qué tipo de obras se castigan?
Las obras cuya realización es sancionable por el Código Penal pueden ser:
- Obras de urbanización, que consisten en acondicionar el terreno mediante apertura de calles, pavimentación o instalación de servicios.
- Obras de construcción, relativas a la creación de obras de arquitectura, de ingeniería o infraestructuras de nueva planta.
- Obras de edificación, entendidas como la construcción de edificios para uso residencial, comercial o dotacional.
En todo caso, deben tratarse de obras no autorizables ni susceptibles de legalización posterior, requisito que se debe interpretar restrictivamente, ya que la función del derecho penal es intervenir como último recurso y sólo en los casos más graves que no puedan ser sancionados proporcionalmente por vía administrativa.
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Contacte con nosotros¿Qué penas contempla el Código Penal?
El Código Penal establece distintas penas según se trate del tipo básico del delito, del tipo cualificado, del tipo especial (cometido por autoridad o funcionario público) o si el autor es una persona jurídica.
Tipo básico
El artículo 319.2 establece una pena triple para el delito:
- Pena de prisión de 1 a 3 años.
- Multa de 12 a 24 meses (con previsión de incremento proporcional al beneficio obtenido).
- Inhabilitación especial de 1 a 4 años.
Además, el juez puede ordenar que el autor de los hechos lleve a cabo a su cargo la demolición de la obra y la reposición de la realidad física alterada.
Tipo cualificado
El artículo 319.1 agrava las penas cuando las obras afectan a bienes de dominio público, como zonas verdes, viales u otros, o espacios de especial valor protegido. En estos supuestos, la prisión oscila entre 1 año y 6 meses y 4 años, acompañada de multa de 12 a 24 meses e inhabilitación de 1 a 4 años.
También en este caso se podrá imponer la demolición de la obra y la reposición al estado anterior.
Personas jurídicas
El artículo 319.4 permite sancionar a las personas jurídicas que cometen el delito, siempre que se pueda entender atribuible a las mismas por aplicación de las normas penales. La pena en este caso será de multa de 1 a 3 años, que puede ampliarse en función del beneficio obtenido.
Así mismo, se prevén penas adicionales como la disolución de la persona jurídica, la suspensión de sus actividades, la clausura de locales, la prohibición de operar en el futuro o la inhabilitación para obtener ayudas y subvenciones públicas (artículo 33.7, apartados b) a g)).
¿En qué influye que el delito sea cometido por un funcionario público o autoridad?
El artículo 320 castiga expresamente a las autoridades o funcionarios que, a sabiendas de su injusticia, informen, autoricen o favorezcan actuaciones urbanísticas ilegales, o que omitan sus deberes de inspección y control, y lo hace agravando la pena e imponiendo otro tipo de sanciones en atención a su cargo o función pública.
Por tanto, se castiga tanto la realización activa de una conducta como la dejación de funciones, cuando el funcionario o la autoridad competente debe actuar para proteger la legalidad urbanística, pero, intencionadamente, no lo hace.
Las penas incluyen prisión de 1 año y 6 meses a 4 años, multa de 12 a 24 meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del sufragio pasivo de 9 a 15 años.
¿Se puede castigar la misma conducta como infracción administrativa?
Muchas de estas conductas también constituyen infracciones urbanísticas sancionables por la vía administrativa. No obstante, el orden penal prevalece sobre el administrativo, de modo que si se aprecia la posible comisión de un delito, se debe suspender la tramitación administrativa hasta que recaiga una resolución judicial.
La reanudación del procedimiento administrativo dependerá entonces del resultado del proceso penal:
- Una sentencia absolutoria puede permitir la continuación del procedimiento administrativo si se acredita que el hecho existió pero no alcanzó la gravedad penal (por ejemplo, por falta de dolo).
- Sin embargo, una condena penal excluye la posibilidad de sanción administrativa por el mismo hecho, en aplicación del principio non bis in idem.
En cualquier caso, en el procedimiento administrativo posterior se deberá respetar la declaración de hechos probados en el proceso penal y, si el motivo de la absolución penal fue la inexistencia de los hechos, no será posible iniciar un procedimiento administrativo.
Abogada especialista en derecho penal. Graduada en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (promoción 2013/2017) y Máster Universitario en Acceso a la Profesión de Abogado (promoción 2017/2019).
En 2019 realizó con éxito el examen de Acceso a la Abogacía y desde junio de ese mismo año forma parte del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid (colegiada número 131.327).